Avis du Conseil d’État du 28 janvier 2026 : une OAP précise ne vaut pas engagement de réaliser les extensions de réseaux (art. L. 111-11 du Code de l’urbanisme)

Par un avis du 28 janvier 2026, le Conseil d’État apporte une clarification importante sur un point très concret du droit de l’urbanisme : une commune s’est-elle engagée à réaliser les travaux d’extension ou de renforcement des réseaux publics (eau, électricité, assainissement) dès lors qu’un projet est cohérent avec des orientations précises contenues dans son PLU ?

La Haute juridiction répond par la négative et précise que :

« S’il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de la contestation d’un refus de permis de construire ou d’aménager pris sur le fondement de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme, d’apprécier le bien-fondé de ce refus au regard de l’ensemble des circonstances de l’espèce, les orientations d’aménagement et de programmation, qui se bornent à déterminer des objectifs d’aménagement avec lesquels les autorisations d’urbanisme doivent être compatibles, ne peuvent pas, eu égard à leur objet et quel que soit leur degré de précision, révéler à elles seules, y compris quand elles comportent un schéma d’aménagement, que l’autorité compétente est en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public doivent être exécutés les travaux sur les réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou de distribution d’électricité nécessaires pour assurer la desserte d’un projet, alors même que ce projet contribuerait à la réalisation des objectifs de ces orientations. »^{1CE, 1re et 4e chambres réunies, 28 janvier 2026, n° 507661.}

Le contexte : un permis refusé faute de travaux sur les réseaux programmés

Un lotisseur sollicite un permis d’aménager. Le projet nécessite des travaux d’extension des réseaux publics. La commune estime que ces travaux dépassent les seuls besoins du lotissement et relèvent donc d’équipements publics.

Or, elle n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai ni par qui ces travaux seraient réalisés. Le permis est alors refusé sur le fondement de l’article L. 111-11 du Code de l’urbanisme, qui prévoit que :

« Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. »

Pourtant, le PLU comportait une orientation d’aménagement et de programmation (OAP) prévoyant une voie structurante très proche de celle envisagée par le projet.

Une OAP ne vaut pas engagement opérationnel

La question posée au juge était simple : le fait qu’une OAP prévoie un aménagement (voie, espaces publics, schéma d’ensemble) manifeste-t-il l’intention de la commune de réaliser les travaux d’extension ou de renforcement des réseaux publics au sens de l’article L. 111-11 ?

Le Conseil d’État répond clairement : non. Les OAP fixent des objectifs d’aménagement. Elles orientent le développement futur du secteur, mais ne constituent ni une décision opérationnelle, ni une programmation budgétaire.

Ainsi, même très précise, une OAP ne suffit pas à démontrer que la collectivité est prête à financer ou à réaliser les extensions de réseaux nécessaires à un projet déterminé.

Un rappel essentiel de la distinction entre les OAP et le réglement

La décision rappelle une distinction structurante du droit du PLU :

le règlement du PLU contient des règles obligatoires et directement opposables ;
les OAP définissent des orientations avec lesquelles les projets doivent être compatibles.

Autrement dit, un projet peut être cohérent avec la stratégie d’aménagement de la commune sans pour autant obliger celle-ci à engager immédiatement les travaux publics nécessaires pour assurer sa desserte en réseaux.

Pourquoi cet avis est important

Pour les collectivités, la décision est sécurisante : prévoir des aménagements dans une OAP ne les engage pas automatiquement à financer les réseaux correspondants.

Pour les aménageurs, elle rappelle qu’un projet compatible avec une OAP ne garantit pas sa faisabilité si les réseaux nécessaires ne sont ni programmés ni financés.

Pour les porteurs de projet, elle confirme que la question des réseaux publics peut, à elle seule, bloquer un projet pourtant conforme au PLU.

👉 En pratique, cet avis met en lumière un point souvent sous-estimé : la faisabilité d’un projet d’aménagement ne dépend pas uniquement de sa conformité aux règles et orientations du PLU, mais également de la capacité réelle de la collectivité à programmer et réaliser les équipements publics nécessaires.

1. Conseil d’État, 1re et 4e chambres réunies, 28 janvier 2026, n° 507661.